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我国被征地农民就业保障法律问题分析.pdf

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摘要我国被征地农民就业保障法律问题研究民商法专业硕士研究生李瑞升指导教师张新民教授摘 要随着国民经济的快速发展,我国的城市化率突飞猛进,在2012年首次突破50%。与此同时,土地征收的速度和面积继续呈现快速增长。因城市化产生的被征地农民面临着种田无地、就业无岗、社保无门的尴尬境遇,生活在城市和农村的边缘,成为中国又一个弱势群体而被社会广泛关注。就业是民生之本,被征地农民的就业问题关系着农民切身利益、国家的长治久安以及社会主义和谐社会构建。从法律层面探讨被征地农民的就业保障既是对于民生问题的关注,也是依法治国在就业工作上的具体体现。本文共分五个部分第一部分对被征地农民就业保障的相关基本理论问题进行阐释,为整个研究提供理论铺垫。包括对被征地农民、被征地农民就业保障概念的界定,以及对于被征地农民采取就业保障的法理基础的阐述。第二部分首先对被征地农民就业政策进行梳理,然后通过实证研究展现被征地农民的就业现状,剖析现阶段我国被征地农民就业保障环节面临着就业不足、政府未承担应有法律责任、就业培训缺乏、平等就业受到歧视等法律问题。第三部分就如何从立法上对被征地农民就业提供保障进行了专门探讨。通过中外比较研究的方法,分析社会保障先进国家对于就业保障,特别是对于被征地农民就业保障立法上的先进经验,结合我国在此方面的立法不足,提出应加强被征地农民就业立法关注,明确政府在保障被征地农民就业上的法律责任,提出了被征地农民就业立法原则并将相关立法细化,以增加可操作性。第四个部分就如何从执法上对被征地农民就业提供保障进行了专门探讨。首先通过对执法体制、执法措施的分析概括出我国被征地农民就业执法保障上存在的不足,进而提出在就业执法保障上建立完善的被征地农民就业保障机制,完善保障被征地农民的执法措施。第五个部分对被征地农民就业的法律救济进行探讨。从司法救济、行政救济和社会监督三个方面进行分析,指出法律救济在就业保障上的不足,提出在司法救济上增加诉讼的可行性,行政救济上程序更加公开公平,社会监督上更加重视。关键词被征地农民就业法律保障西南大学硕士学位论文IIAbstract Onlegal issues of employment protectionOf Landless peasantsMajorCivil and Commercial lawCandidateLI RuishengSupervisorProfessor ZHANG Xin-minAbs仃actWinl the rapid development of national economy.city of our country make a spurtof progress,the city was in 20 1 2 for the first time in 50%,land acquisition speed andarea are showing rapid growth.At the same time,farmers whose land Was expropriatedfacing farm landless,employment without posts,no social security door of也eembarrassing situation,living in the city and countryside,become another of China’Svulnerable groups and social concern.Employment is vital to people’S livelihood,employment of farmers whose land is related to the vital interests of farmers,thenational long period of stability and the construction of a harmonious socialist society.From a legal perspective of landexpropriated farmers employment security is not onlya concern for the livelihood of the people,but also the rule of law embodied in theemployment work.This thesis is divided into five partsThe part 1 interprets the basic theory of employment security problem is the landof farmers,providing theoretical foundation for the whole research.Including thefarmers whose land has been expropriated by defining security,employment conceptof farmers, and expounds the legal basis of landexpropriated peasants takeemployment security.The part 2 is to sort out the land acquisition farmers employment policy,and thenthrough the empirical research shows the employment status of land acquisitionfarmers,analysis present stage our country land·expropriated farmers employmentsecurity links are faced with the employment problem,the government should bear thelegal responsibility,not the lack of employment training,equal employmentdiscrimination by law.The part 3 is how from the legislation of employment to provide security offarmers whose land was devoted to.Through the of comparative study,analysis of the social security of advanced countries for job security,especially for thelit西南大学硕士学位论文advanced experience of legislation on land acquisition farmers employment security,combined with the deficiency of the legislation in this field,it should strengthen theland-expropriated peasants employment legislation concerned,clear the government bylaw,land acquisition farmers employment on the security,the related legislativerefinement to increase operability.The part 4 is how from the enforcement of employment was to provide security offarmers whose land is devoted to.Based on the analysis of the system of lawenforcement,law enforcement measures summarized shortcomings in 011I“country sland expropriated farmers employment law enforcement protection and SO on,and thenput forward in employment law enforcement protection on the establishment andperfection of the landexpropriated farmers employment security mechanism,perfectthe guarantee by law enforcement measures of land acquisition farmers.The part 5 is about of the farmers whose land has been expropriated the legalremedy of employment.From the judicial relief,administrative relief and socialsupervision of the three aspects of analysis,put forward the legal relief in theemployment security problems,the feasibility of judicial relief increased litigation,administrative relief procedures more open and fair,social supervision should be paidmore attention to.IVKeywordsLandless peasants Employment Legal protection引言引 言我国当前处于经济增速回落的阶段,为了推动经济的发展,需要依靠投资、消费和出口这三驾马车。我国经济一直是以投资和出口进行拉动的,但是在2011年国家统计局的数字显示2011年资本形成总额对GDP增长的贡献率是54.2%,比2010年下降O.6个百分点j消费是5l。6%,比2010年上升了14.3个百分点,而净出口是5.8%,比2010年下降13.7个百分点∞。在这两减一增中,蕴涵着新的经济增长驱动,在党的十八大上,城镇化被中央给予了厚望,主流观点认为新兴的城镇化将是未来扩大内需的重大潜力所在,也是中国经济增长的持久动力。从中央到地方的布局来看,未来新型城镇化有可能成为推动财政金融、户籍制度、公共服务等改革和行政区划调整的契机。在新型城镇化过程中,农村土地的征收是一个重要的环节,这同时意味着一次利益的重新分配,也是破解当前很多改革难题的核心所在,同样也是法治的力量显现的时机。在新型城镇化过程中,被征地农民的就业,不仅是一个经济补偿问题,一个社会稳定问题,同时更是一个法律问题,如何从法律上确保被征地农民有序就业,保障其就业权益,是迫切需要解决的现实问题,对该问题的研究具有重大的现实意义和理论意义。被征地农民的就业需要政府的保障,这也是政府的一种政治责任和法定义务。本文拟从被征地农民就业保障的立法、执法、法律救济三方面着手,运用实证研究和文献研究的方法,分析出现阶段被征地农民的就业中存在的法律问题,并借鉴国外的先进经验,提出对应的法律对策,运用法律手段解决被征地农民所面临的就业困境。。国家统计局网站2011年国民经济继续保持平稳较快发展,2012年1月17日,http//www.stats.gov.cn/tjfx/jdfx/t201201 17_402779443.htm,2012年7月6日a西南大学硕士学位论文2被征地农民的就业保障概述曼舅量曼曼量量曼曼量量曼曼曼量皇曼曼曼曼曼曼曼曼皇曼曼量曼皇量曼笪曼曼曼曼鲁曼曼曼曼曼曼曼曼曼舅舅璺111. 。.I皇量皇曼曼曼曼曼曼皇曼曼曼曼曼曼曼曼曼曼一、被征地农民就业保障概述一被征地农民界定在西方国家农民是一种职业的称谓,代表着以农业为生存手段的一种职业。①在我国农民有着两种含义一是职业上的概念,指以土地为依托,直接从事农业生产的劳动者不包括农奴和农业工人②;二是指一种身份地位上的概念,是一种具有阶层意味上的概括。马克思·韦伯曾经说过“身份是建立在生活方式、正式教育过程、出身、职业等一种或者数种因素之上而获得的声望”⑨。在我国,农民作为一种与生俱来的身份,是中国独特的阶层现象。在理论和实务操作中,被征地农民和失地农民在表述中常常混为一谈,但是这两个概念并是同一个层次,失地农民是被征地农民的上位概念。失地农民按照失去土地意愿上主动和被动的区别,以及失去的程度上全部失去和部分失去的差别,可以将失地农民作广义、中义和狭义三种区分。广义的失地农民是指“被动或主动失去全部或部分农用地的法律主体实际上可以简单地界定为“失去农用地的法律主体”,中义是指“主动失去全部或部分农用地或被动失去全部农用地的法律主体”,狭义是指“被动失去全部农用地的法律主体”。1。被征地农民的理论探讨目前学界对于“被征地农民”的论述较多,但是均没有给出明确的定义,部分学者对此进行了一般化的讨论,但是缺少进一步的学理阐释。概括地看,代表性的表述有1被征地农民,是指征地时享有农村集体土地承包权的在册农业户口,在城市规划区内含县城、镇政府所在地因征地失去1/2以上的农用地的人员;在城市规划区外,被征地农户人均耕地面积低于所在县市、区农业人口人均耕地面积1/3的人员。固这是一种从操作实施层面进行的界定,一般是各级政府制定具体措施时使用,缺少学理性的总结和概括。2在城郊和人多地少的经济发达地区,由于城镇化发展而征地,或是在山区和边远地区由于交通、能源及军事等项目开发而征地,导致完全或者部分失地的农民。3被征地农民是指一些因城镇建设、经济发展、公益性事业等原因被依法征占土地的农民。4被征地农民是指在工业化城市化进程中,因建设需要集体土地被整体征用,从而①赵万一中国农民权利的制度重构及其实现途径,中国法学2012年第3期。圆辞海上卷,北京辞海出版社1999年版,第896页。李强转型时期的中国社会分层结构,哈尔滨黑龙江人民出版社2002年版,第8页。固李国健中国被征地农民补偿安置研究,青岛中国海洋大学出版社2007年版,第63页。⑤米红、李思哲被征地农民养老保险模式识别及基金运营量化分析以jE京通州区为例,中国入口科学2005年第1期。廖小军中国失地农民研究,北京社会科学文献出版社2005年版,第11页。西南大学硕士学位论文丧失了基本生产资料的农民。5从法学的角度看,被征地农民主要指因为失去土地,继而丧失土地上相关权利包括财产权利、基本生活保障的权利、就业机会等的一类特殊法律主体。㈣以上五种对于被征地农民的概念界定,各有侧重,但是均有不足首先没有很好地区分出与失地农民的概念有何不同,其次对于被征地农民的核心特征没有总结。虽然如此,以上的几种讨论对于被征地农民的学理概念的总结,仍有很大的借鉴意义。2.被征地农民的政策界定根据国务院办公厅转发的原劳动和社会保障部关于做好被征地农民就业培训和社会保障工作的指导意见国办发[2006]29号的规定,被征地农民是指“因政府统一征收农村集体土地导致失去全部或大部分土地,且在征地时享有农村集体土地承包权的在册农业人口,具体对象由各地确定”。 各地政府根据本地区的情况不同,对被征地农民的界定有所不同,但主要有以下四种1北京市将被征地农民分为两类,即转非劳动力征地转为非农业户口且在法定劳动年龄范围内具有劳动能力的人员,不包括16周岁以上正在接受义务教育和学历教育的学生和超转人员征地转为非农业户口且男年满60周岁、女年满50周岁及其以上的人员和经认定完全丧失劳动能力的人员。②2黑龙江规定为在省内有农业户籍,依法享有农村集体土地承包经营权的在册农业人口,土地被政府批准征收的农民。3安徽省规定为城市含建制镇规划区内,经国务院或省人民政府依法批准征地后,失去全部或大部分农用地的农业人口以及城市含建制镇规划区外,经依法批准的土地征收或征用后,不具备基本生产生活条件或人均耕地面积不足0.3亩、在农村集体经济组织范围内自愿调剂后不再占有农用地且当地人民政府无法给予异地移民安置的农业人口。㈤4江苏省淮安市规定为淮安市行政区划内,农民集体所有土地征收为国有后,从该集体经济组织中产生的需要安置的人员。⑤国家统计局农村社会经济调查总队在2003年针对全国28个省区、市下属人均耕地面积少于O.3亩的被征地农民进行调研。这是国家层面上第一次对于全国∞唐琼论失地农民权益的法律保障,硕士学位论文,华中师范大学法学系,2006年,第37页。②北京住房和城乡建设委员会网站北京市建设征地补偿安置办法,2004年7月1日,httpllwww.b胍gov.cn/publish/portalO/tab613/inf053731.htm,2012年7月12日。国土资源部网站黑龙江省被征地农民养老保险暂行办法,2009年12月28日,http//www.mlr.gov.cn/tdsc/zcfg/200912/t20091228 701 1 14.htm,2012年7月12日。安徽省人力资源和社会保障厅网站安徽省人民政府关于做好被征地农民就业和社会保障工作的指导意见,2009年2月19日,http//www.ah.hrss.gov.cn/web/templet/siteColumnContent.jspsiteColumnContentld1243,2012年7月12日。江苏省淮安市政府网淮安市征地补偿和被征地农民基本生活保障实施细则,2008年3月26日,http//www.huaian.gov.cn/xxgk/rddh/shbz/bzzc/1043881.html,2012年7月12日。4被征地农民的就业保障概述范围内的被征地农民的生活状况进行调研。在这次调研中还确定了被征地农民在认定上的一个默认标准土地被完全征收或者是被征收后人均土地面积少于0.3亩。在以后的地方政策的规定中,基本上以土地被完全征收或者被征收土地面积少于0.3亩作为标准。3.本文关于被征地农民的界定被征地农民不是一般意义上失去土地的农民,而是由于工业化和城市化所带来的农地非农化而与土地彻底剥离的一个过渡性群体。以土地征收为~个时间点,这个群体的身份和职业都将会发生明显的变化。被征地农民已经不再是传统意义上的农民,也就无法直接从事传统的农业活动生产。从权利上来说,被征地农民虽然没有土地的所有权,但是拥有土地承包经营权和宅基地使用权以及由此衍生出来的财产权利、基本生活保障的权利、就业机会等。但由于土地的征收,被征地农民基本丧失以上权利。被征地农民脱离传统农民的过渡性身份,因为其本身的经济能力和水平制约,难以实现农村生活向着城市生活的转变,这就需要国家的补偿、安置等。本文主要从法律的角度对被征地农民进行界定。据此,本文认为,被征地农民,是指因其承包地包括耕地、林地、草地等和宅基地被政府征收而需要政府补偿安置的农村户籍人口。首先,被征地农民失去的土地必须是被政府合法征收;其次,被征地农民失去的土地和宅基地的所有权属于所在村集体所有;再次,被征地农民必须具有农村户籍,并属于被征土地所属村集体的成员;最后,被征地农民必须由征收土地的政府负责进行补偿安置。二被征地农民就业保障界定1.被征地农民就业保障的概念就业保障制度滥觞于德国的俾斯麦政府时期,后来在美国国会通过了社会保障法后,西方各国纷纷建立就业保障制度。新中国的就业保障起始于1952年7月政务院发布的关于劳动就业问题的决定,决定中规定政府对登记人员进行就业安置,劳动部门根据生产需要按计划直接介绍。④这是一种计划经济的做法,每个人按照国家的需要统一进行分配和安置就业,这在当时的社会背景下促进了经济发展,但是就业过程政府保障严重缺位,失业者一般只能依靠家庭救济。1982年宪法修正案中对劳动者的劳动权、休息权、获得物质帮助权等做了全面的规定。1994年出台的劳动法作为劳动就业领域的基本法明确规定了劳动者享有平等就业和选择职业的权利,并构建起就业促进、职业保障等诸多制度。王天玉工作权研究。博士学位论文,吉林大学法学院,2010年,第35页。西南大学硕士学位论文I随着改革的深入,市场化就业机制不断完善,为了应对新形势,2008年国家相继颁布劳动合同法、就业促进法以及劳动争议调解仲裁法,我国劳动者就业保障的法律体系渐趋完备。就业是指达到法定劳动年龄并具有劳动能力的劳动者,从事~定的社会劳动并取得劳动报酬的经济活动。①被征地农民就业保障,是指国家通过多种方式,采取各种措施和途径为在法定年龄,具有劳动能力又要求就业的被征地农民提供平等而充分的就业机会,保证从业者的劳动权益得到实现并对因征地而失业者提供最基本的物质保障和再就业服务的保障制度。被征地农民就业保障主要包括以下三方面的内容1失业保障,包括失业保险、失业津贴、失业救济和失业补偿等。以保障被征地农民的基本生活,以利于实现再就业。2就业保护,即就业过程中的劳动权益保障,实现有保障的就业。3就业服务,包括就业前的就业指导、就业培训以及就业信息服务等等。2.被征地农民就业保障的特征被征地农民就业保障是政府因为征收农民承包的土地和使用的宅基地而向其提供的一种具有国家保障性质的以就业安置为内容的保障制度。被征地农民就业保障具有以下特征1时间上的过渡性。被征地农民是一个过渡性的身份群体,它既有别于城市居民的身份也不同于农村户籍,这样就决定了对于该群体的就业保障具有过渡性质,新阶段农村的社会保障体系的变迁正在由城乡壁垒划分向按照保障项目划分的相互协调、衔接的社会保障体系过渡,因此其最终目标是将其纳入城镇居民的就业保障体系。④2作用上的保障性。被征地农民的就业保障落脚在“保障”二字上,在被征地农民失去重要的生产资料土地以后,面临着生存的压力,必须在被征地农民找到工作前给与其生活的保障。3内容上的补偿性。在传统的农业社会,土地发挥着养老、就业、基本生活保障以及收益保障的作用,是农民最重要的保障线。⑨但是对于土地的征收,使得农民的生活陷入了困境,这种困境的陷入是来源于个人利益对于国家利益的让步,被征地农民做出了牺牲,因此国家对于被征地农民的就业保障具有补偿性。3.被征地农民就业保障的功能1稳定了社会秩序。由于征地制度在现阶段还不够完善,补偿制度存在缺①李放劳动经济学,北京科学出版社2007年版,第167页。童星社会保障理论与制度,南京江苏教育出版社2008年版,第388页。③陈绍军失地农民和社会保障,北京社会科学文献出版社2010年版,第35页。6
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