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我国环境法上“按日计罚”制度分析.pdf

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重庆大学硕士学位论文 英文摘要 II ABSTRACT Article 59 of the Chinese Environmental Law specified the “ accrued daily penalty” system, this provided a legal basis for promoting this system nationwide. However, the current implementation of this system is not full-fledged, Sanction procedures of the “ accrued daily penalty” need to be perfected urgently.It need combine special law such as air pollution control law to implement specific penalties. Through the local legislation and its practice results and problems of research, draw lessons from foreign legislative experience, The purpose of this paper put forward legal advices to perfect “accrued daily penalty“ system . Firstly, This paper discuss the connotation and nature of “accrued daily penalty“ system. According to the Chinese Environmental Law, The administrative organ for successive punishment by the day, the object of punishment is a behavior that illegal discharge of pollutants, was ordered to make corrections but refuses to correct. The start time of punishment is from the date of rectification.Penalty amount is the same as the original punishment amount. “accrued daily penalty“of the administrative penalty and cution punishment can co-exist by proper law. Secondly, The defects of“accrued daily penalty“ mainly includes two aspects in the Chinese Environmental Law. One is that the application scope of “accrued daily penalty“ is very narrow, fines set against ratio principles; on the other, “accrued daily penalty“ and on-line monitoring overweight punishment lack cohesion system, they shall be ordered to correct term set rigid, suitable types of illegal about “accrued daily penalty“ are numbered. Again, by investigating the extraterritorial legislative cases of “accrued daily penalty“ system, analyze “accrued daily penalty“of the administrative penalty and cution punishment, two modes have their own advantages and disadvantages of the program. Finally, the focus of this writing, for the main problems existing in the “accrued daily penalty“ system, based on the experience of the outside, it takes two suggestions to improve the system of “accrued daily penalty“. On the one hand, on the basis of the existing environmental enforcement capacity, design the double track “accrued daily penalty“, namely for the excessive blowdown online illegal behavior successive punishment by the day by the nature of the administrative penalty, in addition to other types of illegal dredge activities for successive punishment by the day, the use of the 重庆大学硕士学位论文 英文摘要 III nature of cution punishment.Local environmental legislation, on the other hand, should be listed the illegal species in the applicable “accrued daily penalty“. Put forward the applicable scope of the “accrued daily penalty“ system including significantly increasing the penalties, environmental law enforcement and punishment too much but it is hard to stop, offenders subjective vicious strongly and general punishment difficult to stop the illegal activities. On the whole, illegal behavior types of applying to the “accrued daily penalty“ can be overall volume and overweight unlicensed emission, in violation of the construction project management system, not according to license the discharge of pollutants, improper drainage, abnormal use of pollution control facilities and so on. Keywords Environmental Law, accrued daily penalty, legal nature 重庆大学硕士学位论文 目 录 IV 目 录 中文 摘要 .......................................................................................................................................... I 英文摘要 ........................................................................................................................................ II 1 绪 论 ........................................................................................................................................... 1 1.1“ 按日计罚 ” 制度的研究背景 ................................................................................................ 1 1.1.1 环境污染形势严峻 ............................................................................................................ 1 1.1.2 环境违法处罚机制存在缺陷 ............................................................................................ 1 1.2“ 按日计罚 ” 制度研究的目的和意义 ..................................................................................... 3 1.2.1 研究目的 ............................................................................................................................ 3 1.2.2 研究意义 ............................................................................................................................ 4 1.3 研究方法 ................................................................................................................................... 4 1.4 研究内容 ................................................................................................................................... 5 2 “ 按日计罚 ” 制度概述 ..................................................................................................... 7 2.1“ 按日计罚 ” 内涵之界定 ........................................................................................................ 7 2.2“ 按日计罚 ” 性质之厘清 ........................................................................................................ 8 2.3“ 按日计罚 ” 制度的发展现状 ................................................................................................ 9 3 我国环境法上 “ 按日计罚 ” 制度检视 ................................................................. 13 3.1环境保护法第五十九条规范性评析 ............................................................................... 13 3.1.1 适用条件要求苛刻 .......................................................................................................... 13 3.1.2 罚款数额设定有违比例原则 .......................................................................................... 13 3.2“ 按日计罚 ” 制度实 施的焦点问题 ....................................................................................... 14 3.2.1 与在线监测超标(超证)处罚的衔接制度缺失 .......................................................... 14 3.2.2 责令改正期限设置僵化 .................................................................................................. 15 3.2.3 复查取证标准不一 .......................................................................................................... 15 3.2.4 适用范围狭窄 .................................................................................................................. 15 4 域外环境法中 “ 按日计罚 ” 制度 的考察及启示 ............................................ 17 4.1 域外环境法中 “ 按日计罚 ” 制度的考察 .............................................................................. 17 4.1.1 行政罚性质的 “ 按日计罚 ” .......................................................................................... 17 4.1.2 执行罚性质的 “ 按日计罚 ” .......................................................................................... 18 4.2 域外环境中 “ 按日计罚 ” 制度的启示 .................................................................................. 20 4.2.1 行政 罚性质 “ 按日计罚 ” 可不与 “ 一事不再罚 ” 抵触 .............................................. 20 4.2.2 执行罚性质 “ 按日计罚 ” 需不违背比例原则 .............................................................. 21 重庆大学硕士学位论文 目 录 V 4.2.3 两种性质的 “ 按日计罚 ” 制度各有利弊 ...................................................................... 21 5 我国环境法上 “ 按日计罚 ” 制度的完善 ............................................................ 23 5.1 国家立法 “ 按日计罚 ” 的双轨制设计思路 ...................................................................... 23 5.1.1 双轨制 “ 按日计罚 ” 制度的法治价值 .......................................................................... 23 5.1.2 双轨制 “ 按日计罚 ” 制度的设计方案 .......................................................................... 24 5.2 地方立法明确 “ 按日计罚 ” 的适用范围 .......................................................................... 25 5.2.1 界定 “ 按日计罚 ” 的适用情形 ...................................................................................... 25 5.2.2 明晰 “ 按日计罚 ” 适用的行 为种类 .............................................................................. 26 6 结 语 ......................................................................................................................................... 28 致 谢 ....................................................................................................................................... 29 参考文献 ....................................................................................................................................... 30 重庆大学硕士学位论文 1 绪 论 1 1 绪 论 1.1“ 按日计罚 ” 制度的研究背景 1.1.1环境污染形势严峻 我国经济高速发展了 30 多年后,其代价是环境污染和资源枯竭,并留下 了巨额的 “ 生态环境赤字 ” 。 [1]随着中西部地区承接东部重工业的步伐加快,环境污染的重心也由东部向中西部转移,各地的环境污染事故频仍发生。放眼国内,东部沿海地区的粗放型经济发展方式所带来的副作用早已显现 土壤中的重金属污染、饮用水安全问题、雾霾引发的生存危机。随着污染转移,生态系统脆弱的中西部地区也常常出现工业废物泄漏、违规偷排污染物致使区域环境恶化。 [2]许多地区的环境容量超载,部分地区因环境污染致使生态系统功能无法修复。 我国现在已处于重污染阶段,传统污染问题和新问题交织,面临着世界各国都未曾遇 到的环境难题。政府所提供的环境公共产品几乎没有或者很少,与人们的基本需求极为不称,突发性环境事件不可避免,环境问题不仅影响人体健康,也是社会不稳定的影响因素。 [3]环境形势正面临巨大挑战雾霾天气的频繁出现影响人们的生活质量,除了严重的土壤污染之外,还有随处可见的化工废物污染、建筑垃圾污染、噪声污染、电磁辐射污染、固体废弃物污染等。 [4]2014 年环境保护部环境监测司公布的 2013 年中国环境状况公报显示, 74 个实施空气质量新标准监测的城市中,仅有 3 个城市达标;长江、黄河、淮河、海河等 10 大水系的国控断面 中, 9的断面为劣五类水质。 1.1.2环境违法处罚机制存在缺陷 我国环境形势严峻的根源在于环境法治不力,其中包括法律规定的环境违法处罚机制方面存在明显缺陷。现行有效的单行环保法律因各自的立法背景和时代不同,导致了针对同一性质违法行为的制裁方式、力度往往也不一致,既造成了环保法律实施存在着 “ 过罚不当 ” 的后果,也影响了国家法制的权威。 [5]除此之外,环境行政违法制裁力度偏低、环境执法缺乏保障是我国环境违法制裁制度的主要缺陷。 [6] ① 环境罚款数额偏低 我国环境保护相关法律中,一般规定 环境罚款数额的方式有四种一是直接规定金额或是一定幅度的金额。 ① 二是按照损失确定罚款数额。 ② 三是按照违法所① 固体废物污染防治法第七十九条规定,违反本法规定,经中华人民共和国过境转移危险废物的,由海关责令退运该危险废物,可以并处五万元以上五十万元以下的罚款。 ② 海洋环境保护法第九十一条第一款规定,对违反本法规定,造成海洋环境污染事故的单位,由依照本法规定行使海洋环境监督管理权的部门根据所造成的危害和损失处以罚款;负有直接责任的主管人员和其他重庆大学硕士学位论文 1 绪 论 2 得确定罚款数额。 ① 四是按照缴纳排污费的数额确定罚款数额。 ② 罚款数额确立的依据除了上述几种情形外,还应纳入环境违法排污行为的违法所得、环境污染造成的直接损失、排污量等因素。 [7]但当前法律设定罚款数额时极少考虑污染防治设施的运行成本,致使违法排污的罚款数额低于污染防治设施运行费用,所以企业大都选择违法排污,这是导致守法成本高的一个重要因素。 [8] 企业违法排污的罚款数额相对较低也导致企业的违法成本 低。当前的环保立法对违法企业规定的行政罚款数额多限定在一个不足以抵偿企业违法收益的较低水平。对现行环境保护相关法律所规定的罚款数额进行统计发现,在罚款数额额度上限为 10 万元的占到了 7 成,而罚款最高额超过 50 万元的不足 2 成。一般而言,企业在 “ 成本 收益 ” 分析之后,才考虑是否实施违法行为,其主要考量两个因素,一是实施违法行为被发现的概率,二是因违法行为实施所受到罚款处罚的数额。 [9]其中被发现的概率依赖于环保执法能力的提高,这是短期无法改善的。罚款额度偏低直接决定企业的违法成本低,以至于违法排污企业会更多地选择 长期违法排污以获取非法利益。 [10]另外,设定环境罚款数额的方式也存在问题。通过统计分析,环境保护相关法律、行政法规中的罚款数额设定方式以数值数距式和数值封顶式居多。 [11]数值式的设定方式易导致罚款制度僵化,不能同通货膨胀等因素的变化相统一,以致于相对固定数额的罚款制度不能实现其应有的制裁功能。 ② 制裁连续性环境违法行为的法律缺位 环境行政执法实践中,违法行为的种类主要包括无证排污、偷排污水、不正常使用环保设施、超标超总量排污、夜间施工噪音污染。这类连续性环境违法行为的具体表现形式有二种有的是违法 企业经年累月地实施一种环境违法行为,如不正常使用环保设施;有的表现为企业多次实施同一种环境违法行为,如多次施工造成的噪音污染。 [12]享有环境行政执法权的部门对于以上所述的连续性环境违法行为,一般只处罚一次。一项行政处罚决定作出之前,需要立案审查、调查取证、告知听证;作出处罚决定之后行政相对人还可申请复议、提起诉讼,一次行政处罚程序的周期短则一个月,长则半年,一年最多也只能处罚十来次。 [13]针对这种连续性违法行为,即使一个月处罚一次 ③ ,也有违过罚相当原则。 [14] 直接责任人员属于国家工作人员的,依 法给予行政处分。 ① 大气污染防治法第五十三条规定,制造、销售或者进口超过污染物排放标准的机动车船的,由依法行使监督管理权的部门责令停止违法行为,没收违法所得,可以并处违法所得一倍以下的罚款;对无法达到规定的污染物排放标准的机动车船,没收销毁。 ② 水污染防治法第七十四条规定,违法排放水污染物超过国家或者地方规定的水污染物排放标准或者超过重点水污染物排放总量控制指标的,处应缴纳排污费数额 2 倍以上 5 倍以下的罚款。 ③ 北京某电厂,不仅有准备地实施超标排放大气污染物的行为,而且还针对现行环保法规规定的每次 罚款 10 万元的规定,有计划地在每年初安排 120 万元( 10 万元 12 个月)的环保罚款预算。 重庆大学硕士学位论文 1 绪 论 3 分析环境领域的相关立法得知,关于责令改 正这一行政命令实施的后续保障措施的内容几乎没有涉及, ① 使环境执法长期无法做到令行禁止。 [15]我国环保单行法律中的法律责任部分对于违法行为一般给予单独的制裁,或者在给予制裁的同时判令违法者改正、停止违法行为。 [16]然而,只有大气法和水法对于环境违法行为不予改正的规定了后续制裁措施,如给予高额罚款或停产整顿 ② ,除此之外,其他多数环保法律都没有规定违法者不履行责令改正义务的法律后果。缺乏保障责令改正命令执行的后续保障措施,一定程度上纵容了违法排污企业拒不改正的行为。 一方面,由于环境保护的相关法律法规所规定的罚款 数额较低,而企业排污治理设施的投资与运行成本巨大,导致巨额的污染防治费用远远超过罚款数额,“ 违法成本远远低于守法成本 ” 的现象普遍存在。 [17]在高额的污染防治费用面前,企业更愿意选择支付额度较低的罚款。另一方面,针对持续性违法排污行为缺乏过罚相当的法律处罚依据,责令处罚机制失灵以致于无法制止这类环境污染行为。为解决以上问题,新修订的环境保护法对我国环境违法制裁措施进行了改进,其中加大处罚力度的主要措施之一便是引入 “ 按日计罚 ” 制度。 1.2“ 按日计罚 ” 制度研究的目的和意义 新修订的环境保护法被定位为环 境领域中起统领作用的法律,主要通过原则性的规定来治理环保领域中普遍存在的难题。 [18]修订后环境保护法对 “ 按日计罚 ” 制度采取了概况式的规定 ③ , “ 按日计罚 ” 制度规定的内容只是起引导作用的,还需要各个单行法对于罚款制度的改进和完善以配套 “ 按日计罚 ” 制度的实施,增强 “ 按日计罚 ” 制度的可操作性,以期发挥其制止正在进行的环境违法行为的作用。 1.2.1研究目的 通过对域外 “ 按日计罚 ” 制度的相关立法内容分析和比较研究,以挖掘可供完善我国环境保护 “ 按日计罚 ” 立法制度的借鉴思路,通过研究重庆市关于 “ 按日计罚 ” 制度的实 施情况,提出 “ 按日计罚 ” 制度的性质界定方法,结合当前环保执法资源的实际,尝试构建双轨制 “ 按日计罚 ” 制度 执行罚性质的 “ 按日① 2010 年施行的环境行政处罚办法第十二条将责令改正明确界定为“行政命令”。但行政法学界和行政实务界对“责令改正”的法律属性仍看法不一“行政处罚”说、“行政命令”说、“性质混同”说、“行政强制措施”说、“行政指导”说。 ② 水污染防治法第七十二条规定,“ .......,由县级以上人民政府环境保护主管部门责令限期改正;逾期不改正的,处一万元以上十万元以下的罚款”。大气污染防治法第五十八条第一款规定 ,“ .......,限期改正,处二万元以下罚款;对逾期仍未达到当地环境保护规定要求的,可以责令其停工整顿。” ③ “按日计罚”制度,指的是有权依法作出处罚决定的行政机关对于违法排放污染物,受到罚款处罚,被责令改正拒不改正的排污者,可以自责令改正之日起,按照原处罚数额按日连续处罚。 重庆大学硕士学位论文 1 绪 论 4 计罚 ” 与行政罚性质的 “ 按日计罚 ” ,最后结合新环境保护法第五十九条第三款授权地方增设 “ 按日计罚 ” 所处罚的违法行为种类,提出了可行性方案,此为本论文所研究的目的。 1.2.2研究意义 早在 2007 年修改水污染防治法之时,环保部门、环保 NGO 和专家学者就探讨并论证了在我国环境立法中构建 “ 按日计罚 ” 制度的可行性。 [19]尽管当时“ 按日计罚 ” 制度未被立法者采纳,但重庆、深圳、宁夏等省市 在立法实践中积极地采用的该制度,并取得了一定成效,一定程度上弥补了当前罚款制度的缺陷,对违法者施以一定的威慑力。 2014 年新修订的环境保护法终于引入 “ 按日计罚 ” 制度,为全国范围了推广 “ 按日计罚 ” 制度提供了法律依据,但新环境保护法所规定的 “ 按日计罚 ” 只能起引导作用的,具体操作实施还要结合水、大气等环境单行法的具体处罚条款,该项制度还有待完善。同时,新环保法授权地方立法可拓展适用按日连续处罚的违法行为种类。本文通过地方立法及其实践的成效与问题的研究,同时借鉴国外的立法经验,提出完善 “ 按日计罚 ” 制度的法律 建议。 ① 研究的理论意义 本文通过评析域外两种 “ 按日计罚 ” 制度的优势和不足,结合我国当前实际以及实施 “ 按日计罚 ” 制度的主要目的,进一步厘清 “ 按日计罚 ” 制度的性质,这为完善该项制度提供了理论依据。同时,研究地方的执法实践,分析当前地方不同模式的 “ 按日计罚 ” 制度实施情况,丰富 “ 按日计罚 ” 制度的内容,为推动进一步研究该项制度提供良好的理论借鉴。 ② 研究的现实意义 其一,通过地方实践情况的调研,重点针对重庆两种模式 “ 按日计罚 ” 的分析解读,提出相应的完善方案,为今后环保单行法完善 “ 按日计罚 ” 制度提供参考。其二,通过借鉴国外及台湾香港地区的立法实践经验,研究当前造成生产经营者违法排污过程中 “ 守法成本低 ” 的原因,结合地方实践经验,对于诸如能增加处罚力度的违法排污行为、处罚次数较多仍不能制止的违法排污行为进行研究,论证是否可以成为 “ 按日计罚 ” 的种类,为地方立法增扩 “ 按日计罚 ” 违法行为种类提供依据。 1.3研究方法 为达到本文研究的目的,本文主要采用了以下几种研究方法。 ① 文献研究法 先就与环境行政管制、环境处罚措施、 “ 按日计罚 ” 、行政法基本原则相关重庆大学硕士学位论文 1 绪 论 5 的学术著作、期刊、博硕毕业论文、环境违法行为处 罚决定书、法律、规章及相关文献进行收集、整理分析,作为研究的基础和依据。 ② 比较研究法 本文通过域外两种模式 “ 按日计罚 ” 制度的对比,分析两种模式的利弊优劣,以为本文提出可行性构建措施提供智识参考。 ③ 案例分析法 本文通过对重庆白含污水处理有限公司和重庆川庆化工厂的处罚决定分析,得出重庆存在两种模式的 “ 按日计罚 ” 制度,为本文提出创设双轨制 “ 按日计罚 ” 制度贡献了地方性智识。 ④ 调查研究法 本文通过对重庆市近年来的行政处罚决定书进行收集、研读,梳理当前不同种类环境违法行为发生概率,为地方立法拓展 “ 按日计罚 ” 违法行为种类提供借鉴。 1.4研究内容 除了绪论和结语外,本文共分四个部分,分别论述了何为 “ 按日计罚 ” “ 按日计罚 ” 从哪里来的我国 “ 按日计罚 ” 待完善的空间在哪具体的完善路径如何具体来说 ① “ 按日计罚 ” 制度的概述 通过界定 “ 按日计罚 ” 制度的定义,即 “ 按日计罚 ” 制度,一般指的是针对持续性的环境违法行为,以逐日累加的巨额罚款的方式,迫使行政相对人履行作为或不作为义务。依据相应的法律规定,与一般环境行政罚款相比,确立了 “ 按日计罚 ” 制度的特征,即适用对象特定化、适用条件严格化、罚款数额巨大。 ② 域外 “ 按日计罚 ” 制度的评述 域外的环境立法多广泛采用了 “ 按日计罚 ” 制度,主要分为两种模式英美法模式,对连续性环境违法行为无附加任何前置条件地进行按日连续处罚。大陆法模式,对于违法排污者依法进行处罚之后,附加一定的条件(如限期改正),排污者并不执行附加条件时(如不改正违法行为),再进行按日连续处罚。分析考量这两种模式的 “ 按日计罚 ” 制度之优劣,依据当前我国环境执法水平的实际,为选择一种恰如其分的制度模式提供借鉴思路。 ③ 我国环境法上 “ 按日计罚 ” 制度检视 通过对环境保护法第五十九条的规范性 分析得知,现有关于 “ 按日计罚 ”的规定出现了适用条件之 “ 受到罚款处罚 ” 要求苛刻和 “ 按日计罚 ” 罚款数额设定有违比例原则的问题。结合当前环境执法现状与先前重庆市关于 “ 按日计罚 ”重庆大学硕士学位论文 1 绪 论 6 的立法实践,分析得出现有的 “ 按日计罚 ” 制度与在线监测超标(超证)处罚的衔接制度缺失、责令改正期限设置僵化、复查取证标准不一、实施 “ 按日计罚 ”的案件种类屈指可数等问题。 ④ 我国 “ 按日计罚 ” 制度完善路径 1)通过研究新环保法对于 “ 按日计罚 ” 制度的规定,在无法以其内容直接判别其性质的前提下,提出构建双轨制 “ 按日计罚 ” 制度,分析了 “ 按日计罚 ” 制度 双轨制共存的必要性和可行性,主张未来环保单行法分类设计 “ 按日计罚 ” 制度,即依据不同违法行为种类所需不同程度的执法资源,制定两种模式的 “ 按日计罚 ” 。 2)地方环保立法中规定适用 “ 按日计罚 ” 的环境违法行为。根据新环保法的规定,对于地方环保立法中规定 “ 按日计罚 ” 的环境违法行为种类提出法律建议。确立了满足能显著增加处罚力度、环境执法中处罚过多且很难制止和违法者主观恶性较强且一般处罚难以制止这三个条件的环境违法行为,作为拓展适用 “ 按日计罚 ” 环境违法行为种类的范围,并列举一些具体的可适用 “ 按日计罚 ” 的环境违法行为。
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