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我国内河海事管理体制分析.pdf

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On the international majority country maritime affair management adopts is the centralized management pattern, namely the corresponding maritime affair management structure centralism rcises the aquatic security authority, and even aquatic environment protection and resources development protection power. On the international most national procedure brought for our country maritime affair management has been authorized the aquatic security authority some organization centralism to rcise, construction conity enlightenment and soon aquatic safety control service plat. Based on above analysis, the following suggestions are provided set up uni maritime safety administration to make law enforcement on waters; socializing the administration on ships survey and seafarers training; set up the consolidated configuration mode with function system and matrix system; balancing the rights handling and optimizing working procedure, taking full consideration on need of parties of being administrated. KEY WORDS public administration, administration system, inland maritime safety administration 上海交通大学 学位论文原创性声明 本人郑重声明所呈交的学位论文,是本人在导师的指导下,独立进行研究工作所取得的成果。 除文中已经注明引用的内容外,本论文不包含任何其他个人或集 体已经发表或撰写过的作品成果。对本文的研究做出重要贡献的个人和集体,均已在文中以明确方式标明。本人完全意识到本声明的法律结果由本人承担。 学位论文作者签名郑国庆 日期 年 月 日 上海交通大学 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解学校有关保 留、使用学位论文的规定,同意学校保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版,允许论文被查阅和借阅。 本人授权上海交通大学可以将本学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进行检索,可以采用影印、缩印或扫描等复制手段保存和汇编本学位论文。 本学位论文属于 保密 ,在 年解密后使用本授权书 不保密 。 (请在以上方框内打“ √ ”) 学位论文作者签名郑国庆 指导老师签名刘霞 日期 年 月 日 日期 年 月 日 MPA学位论文 -1- 第一章 绪论 一、行政管理体制改革的背景 戴维·奥斯本曾说过“在政府中,大多数的政府组织生长于各种功能几乎是完全紊乱的环境系统中。许多组织的任务都是多种多样的(有时是互相冲突的);很少会直接面对竞争;不会直接经历政府绩效所产生的直接后果;根本不清楚本部门或本组织绩效的底线在哪里(甚至从来就没有测量过工作绩效);也极少会对其顾客特别负责。这种制度环境所导致的现实就是形成一整套在官僚体制框架内驱动组织运行的激励机制。除非这一整套的制度环境被彻底改变,否则政府组织是难以变成企业型组织的。因此,公共部门改革的策略性支点或杠杆在于政府组织所赖以生存的那个更大的制度环境,而不在于政府组织本身。政府的企业化再造必须改造的是这种更大的制度环境或运行体制教育体制,预算体制,人事制度,凡此种种。而对此,企业管理理论是无能为力的。当今政府的最基本的问题不是人,而是其DNA。我们永远不要指望通过让‘好人’执政就能成全一个好的政府,因为再好的人对坏了的体制也无回天之术,也无法让其运转正常,除非他们改掉这些坏体制。”[1]由此段话可以推出,职责分配清晰、组织体系合理、运行机制顺畅的行政管理体制是政府高效运转的基础。 我国党的十六届五中全会指出,加快行政管理体制改革,是全面深化改革和提高对外开放水平的关键。继1982年、1988年、1993年、1998年我国实施的行政管理体制改革后,2003年,我国又开始了新一轮的行政管理体制和机构改革。党的十六大提出要深化行政管理体制改革,进一步转变政府职能,改进管理方式,推行电子政务,提高行政效率,降低行政成本,形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制。党的十六届二中全会认真总结[1]戴维·奥斯本(David O Sborne).摒弃官僚制政府再造的五项战略 [M].北京中国人民大学出版社,2003.121 我国内河海事管理体制研究 -2- 了1998年以来的行政管理体制改革的基本经验,就推进国务院机构改革和进一步转变政府职能,以及完善地方政府机构改革作出了部署强调深化行政管理体制改革,必须始终抓住转变政府职能这个关键,减少和规范行政审批,完善政府的经济调节、市场监管、社会管理和公共服务职能。应该说,我国政府实施的新一轮行政管理体制改革适应了国际社会政府管理理念和方式转变的需要,适应了我国经济体制改革、政治体制改革的需要,是构建和谐社会必须解决的体制性问题。 海事管理体制是国家大的行政管理体制中一小部分,理所当然的应该根据中央的要求,深入查找当前管理体制存在的问题,并立足于中央所提的行政管理体制改革的方向,运用先进的政府管理理念和政府管理方式,进行海事管理体制的深入革命。 二、本文的研究范围 实践中,人们对于“海事”一词的理解目前还不统一,“一般来说,‘海事’指一切有关海上的事情。但海事的实际概念可以从社会事务和经济活动两个层面理解,从社会事务层面讲,海事是国家机关实施的海事管理及提供的海事公共服务,主要表现为海事立法、海事执法和海事司法;从经济层面讲,‘海事’主要指涉海经济活动。”[1]本文主要从海事执法的角度,来研究内河海事管理体制,即研究以“内河海事管理机构”为主体所涉的相应管理体制问题。 海事管理机构在国际上统用代号“MSA”,即Maritime Safety Administration的缩写。但在具体实践中,各国对“海事管理机构”的理解和具体的做法并不一致。我国的“海事管理机构”从法律上说,目前仅指国家法律法规授权履行保障运输船舶航行安全和防止运输船舶航行污染水域职能的水上执法机关。从水上安全的角度而言,我国海事机构仅履行了水上安全管理职能的一部分,即以“船舶”为特定对象的管理内容,而对于水上安全的其它方[1]吴兆麟.构建和谐大海事系统初探[J].航海技术,2006,0426. MPA学位论文 -3- 面,如靠泊船舶的码头安全管理、渔船的安全管理、航道维护管理等水上安全的管理职责不由海事机构履行。而在美国、英国、加拿大等国家,其海事管理机构履行的是“海上安全、海上畅通、海事保障、国家防卫和自然资源保护”等综合性水上安全和环境保护执法权(下简称“水上综合执法权”)。国际上,大多数国家的海事管理机构与英美国家类似,履行的是水上综合执法权。因此,从国际上说,海事管理的内涵较广,可以简单概述为“相关国家机关对水上安全的综合管理”。这里的水上安全既包括交通的安全,也包括水域环境保护等方面的安全。我国是航海大国,在国际海事组织中担任的是“A”类理事国的角色,从有利于发展我国航运经济发展的角度而言,笔者认为我国的海事管理应与国际一般做法接轨,因此,本文研究海事管理体制时,对于海事管理机构的界定参考国际上大多数国家的做法,即履行水上综合执法权的机构,但在具体对策、路径分析等方面,仍立足于我国现有的海事管理机构现状进行重点阐述。 “我国是世界上最大的海洋大国之一,同时还是世界河流最多的国家之一。在大陆海岸线以外,有着面积约338万平方公里的管辖海域。大陆海岸线和岛屿海岸线区3.2万公里,集水面积在100平方公里以上的河流有5万多条,总长度22.68万公里,总径流量约2.6亿立方米,全国通航里程11多万公里,长江、珠江、黑龙江、京杭运根深叶茂、淮河、钱塘江等水系通航里程在100公里以上。·····我国面积在1平方公里以上的天然湖泊有2800多个,总面积达8万平公公里,此外,还有数万计的人工水库。许多湖泊与外流河相通,具有较大的航运价值”[1]。现有的海事机构的管辖水域既涉及海上,但海上的海上机构和内河海事管理的管理体制不尽相同。从上文描述中,我们可以看出,我国内河水运的总量也是十分庞大的,因此,本文仅针对我国内河的海事管理体制进行阐述。 三、我国海事管理体制的历史沿革 中国海事管理的历史可追溯到唐代,当时就设有市舶司。北宋时期设市舶[1]中华人民共和国海事局编.海事基础[M].北京人民交通出版社,2006.103. 我国内河海事管理体制研究 -4- 司管理外国商船进港事宜。到了南宋及元朝,设市舶司负责外国商船的舶务验关和抽解。清朝设有江海关,负责商船进出港的检查;设水巡队,进行水上巡逻,并对各类船舶停泊和装卸进行管理。民国时期设航政局,负责船舶安全管理事务。 1949年解放后,中央人民政府在交通部海运总局设立航政室,负责海上交通安全监督管理。随着航运的发展,海事管理得到不断发展。1953年,经政务院批准,在交通部下设中中华人民共和国港务监督局,同时在沿海港口设立港务监督机构,以“中华人民共和国港务监督”的名称对外统一行使海上交通安全监督管理职能。 1956年,交通部设立船舶登记局,作为国家对运输船舶实施技术监督和办理船舶入级的机构。1958年更名为船舶检验局,并在沿海和长江主要港口设立船舶检验分局、船舶检验处和远东船舶检验社,主要负责国际航行船舶、外籍船舶和内河主要干线船舶的检验。除北京、西藏外,各省、自治区、直辖市也相继设立船舶检验处(所、站),负责地方小型船舶的检验。 20世纪80年代初,在交通部内设水上安全监督局,沿海各主要港口设港务监督,在长江、黑龙江分别设长江航政管理局、黑龙江港航监督局,各省、自治区、直辖市在交通厅或交通厅航运局设置港航监督处(室)或车船监理处,在主要港口设置港航监督或车船监理,县市交通局一般也设有统一管理运输业务和航政管理和航管站。 为适应水上安全监督工作的需要,1985年,国务院作出了改革水上交通安全监督管理体制的决定。按照政企分开的原则,建立了中央和地方分工负责的水上安全监督管理体制。沿海大港由中央管理,小港由地方管理,海区内水域秩序由中央统一管理。长江、珠江、黑龙江的水上安全监督,由交通部设置的港航监督机构统一负责;其他内河水域,由各省、自治区、直辖市交通厅(局)设置的港航监督机构负责。 1998年,根据国务院批准的交通部职能配置、内设机构和人员编制规定MPA学位论文 -5- (国办发[1998]67号)的规定,中华人民共和国船舶检验局与中华人民共和国港务监督局(交通部安全监督局)合并组建中华人民共和国海事局(交通部海事局),为交通部直属机构,实行“一水一监,一港一监”的管理体制,即将我国沿海海域和港口、对外开放水域和重要跨省通航内河干线和港口,划为中央管理水域,由交通部设置直属海事机构实施垂直管理;在中央管理水域以外的内河、湖泊和水库等水域,划分为地方管理水域,由省、自治区、直辖市人民政府地方海事管理机构实施管理。 [1]综上所述,经过历次的管理体制变迁,我国内河海事形成了两套海事系统,即在国家水域如长江、黑龙江、珠江组建了隶属于国家海事局的垂直管理的海事机构(下简称国家海事机构),在地方水域,如京杭运河、各省内河水域等组建了隶属于地方政府管理的地方海事机构。两套海事系统依据不同的执法依据,以不同的管理方式在管理着船舶航行安全。 而从国际视野的海事,即综合履行水上安全管理的角度而言,我国内河水上安全,经过多次变迁,形成了海事、航道、渔政、环保、港口等多家执法主体共同管理的局面。 四、研究的应用价值与基本框架 自20世纪70年代末以来,以新西兰为代表的政府改革运动风起潮起,经过不断的实践和总结,新公共管理理论成了政府改革的主流理论,指导各国政府反思传统管制型的政府管理,引入企业化的管理方法来提高管理效率,改善政府管理绩效,提升政府公共服务水平,政府职能从管制为主走向服务为主。在我国国内,随着经济的发展,为适应并推动经济体制改革的需要,中央政府也提出了以转变政府职能为核心的行政管理体制改革的要求。 海事管理机构,履行着水上安全管理和防止船舶污染水域的行政管理职能,为适应航运经济发展,近几来,海事管理机构也进行了一系列的改革,如长江[1]机构的历史沿革参考中华人民共和国海事局编, 海事基础[M]. 北京人民交通出版社,2006,90-91. 我国内河海事管理体制研究 -6- 水域自1998年始实施了水监体制改革,将分散于交通部直属海事机构和各级地方海事机构的长江水上安全监督管理事权集中于直属海事机构管理,应该说这次改革为建立政令畅通、执法权统一的长江海事管理体制做出了重要贡献。但纵观全国整体海事管理体制,依然存在海事管理事权与其他水上执法机关交叉重复、直属海事执法权与地方海事执法权不统一、各地海事机构设置、职能设置不统一、运作成本较高等问题,本文试将全国海事管理体制作梳理并尝试运用“以顾客为中心”(CRM)理论、成本与收益理论、政府与市场关系、组织行为学等理论对海事管理体制进行分析,找出现行海事管理体制存在的问题,提出海事管理体制改革的对策建议。 本文沿着“分析现行体制存在的问题借鉴国际做法提出改革的对策和路径建议”的基本研究思路进行。在分析问题时,主要从管理体制内涵的三个方面即职能配置、组织体系、运行机制三个方面分别进行分析;在借鉴国际管理时,介绍了国际大多数国家的做法,比较了我国海事管理与国际多数国家的区别,并从中国际管理中得到我国可以借鉴的三点启示;在对策建议部分,将沿着从宏观到微观的思路,首先明确体制改革必须坚持的原则,然后依次从职能配置、组织体系和运行机制三个方面提出了对原体制中存在问题的解决办法。 MPA学位论文 -7- 第二章 国内外海事管理体制研究现状 第一节 国内研究现状 一、行政管理体制改革的研究 唐铁汉同志在我国政府职能转变的成效、特点和方向[1]一文中指出,继续深化行政管理体制改革的关键是转变政府职能,界定政府主要职能应强调实行“四个分开”,即“政企分开、政资分开、政事分开和政府与市场中介组织分开”,即政府应重点履行经济调节、市场监管、社会管理和公共服务四项职能。 秦龙同志在西方国家行政体制改革的经验及其借鉴[2]一文中,介绍了西方国家改革的主要内容是按照新公共管理的要求展开的,重新界定政府职能,将“掌舵”和“划桨”分开,运用市场原则,引入竞争机制,提高公共服务质量,强调顾客导向。 张相荣同志在创新行政管理体制加快政务服务建设[3]一文中提到,创新行政管理体制的目标是构建责任政府、服务政府和法治政府。 胡德平同志在不同视阈下的官僚制改革中西方行政体制改革比较[4]一文中认为随着官僚制的形式合理性和工具理性的弊端日益显露,中西方国家都展开了官僚体制的改革尝试。西方国家展开了“摒弃官僚制”的政府再造运动,而中国则展开了一场以“职能转变”为切入点和着力点的行政改革。他认为从中国的国情出发,中国目前还不能完全摒弃官僚制,而是再借鉴西方政府再造运动中相关做法的同时,进一步完善我国的官僚制。 从以上列举中可以看出,在我国的行政管理体制理论研究中,诸学者均提[1]唐铁汉.我国政府职能转变的成效、特点和方向[J]. 国家行政学院学报,2007,212-13. [2]秦龙.西方国家行政体制改革的经验及其借鉴[J].行政论坛,2007,1∶90-92. [3]张相荣.创新行政管理体制加快政务服务建设[J].法制与社会,2006,11∶129-130. ˇ [4]胡德平.不同视阈下的官僚制改革中西方行政体制改革比较[J].行政论坛,2007,128-33.
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